兜住底線補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板

五部門(mén)聯(lián)合部署全國(guó)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)工作

□ 本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 劉紫薇

□ 本報(bào)記者　　 陳 磊

近日，民政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合召開(kāi)電視電話會(huì)議，部署2020年全國(guó)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)工作。

“進(jìn)一步補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老短板”，成為今年的五項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，具體包括“繼續(xù)推進(jìn)敬老院法人登記工作，有序推進(jìn)生活不能自理并有集中供養(yǎng)需求特困人員應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”等。

接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在先天不足，成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的短板，政府在補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板方面亟須發(fā)揮兜住底線和撬動(dòng)政策的作用，解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)難題。

設(shè)備資金支持有限

制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

住在家里屬于“空巢老人”，村里也沒(méi)有養(yǎng)老院，跟已經(jīng)扎根北京的子女們商量后，今年70多歲的耿女士和老伴決定離開(kāi)老家，和孩子一起生活。

耿女士向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹說(shuō)，她家位于河北省滄州市的一個(gè)小村莊，村里老年人一般情況下住在自己家里，只要能干活就堅(jiān)持種田、打零工，再加上子女給的錢，日子還算過(guò)得去。

“村里沒(méi)有養(yǎng)老院，最近的養(yǎng)老院也在市里，之前村里有一個(gè)盲人，沒(méi)兒沒(méi)女，村里就把他送到養(yǎng)老院去了。”耿女士說(shuō)。

像耿女士這樣的農(nóng)村老年人并不在少數(shù)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口55162萬(wàn)人。2019年末，我國(guó)60周歲及以上人口達(dá)到25388萬(wàn)人。

其中，農(nóng)村老年人口占相當(dāng)大的比例。

然而，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量卻與此并不匹配。

設(shè)施不足成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的一個(gè)短板。

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年9月，全國(guó)共有農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)19255所，已辦理法人登記的農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)14680所，共有床位155萬(wàn)張，工作人員13.8萬(wàn)名。

今年5月13日，民政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合召開(kāi)電視電話會(huì)議，部署2020年全國(guó)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)工作。

今年的重點(diǎn)工作之一是進(jìn)一步補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老短板，繼續(xù)推進(jìn)敬老院法人登記工作，有序推進(jìn)生活不能自理并有集中供養(yǎng)需求特困人員應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)副教授魯全在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，同時(shí)，伴隨著中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，給農(nóng)村的傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)帶來(lái)挑戰(zhàn)，之前普遍存在的“大家庭”只剩下“一老一小”。

此外，在魯全看來(lái)，農(nóng)村老年人的觀念相對(duì)保守，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿不強(qiáng)，而其支付能力也有限，這反過(guò)來(lái)也制約了社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的發(fā)展。

政策方向已經(jīng)確定

缺乏具體制度保障

黨的十八大以來(lái)，中央高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，其中包括農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

2013年1月，《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》發(fā)布，其中提出，“完善農(nóng)村優(yōu)撫制度，加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”。在次年發(fā)布的中央“一號(hào)文件”中，“加快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”再次得以強(qiáng)調(diào)。

2017年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，其中專門(mén)提到加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，“通過(guò)鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等模式和舉辦農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等方式，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)”。

2018年2月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》發(fā)布，中央的提法明確為“構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式”。

今年2月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》發(fā)布，“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老，多形式建設(shè)日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護(hù)理服務(wù)”被寫(xiě)入其中。

“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老”成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式。

這種新型養(yǎng)老模式的特點(diǎn)在于，發(fā)揮村民自治組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)等多元組織力量，將以居住在自己家中的(準(zhǔn))老年人為主的各類農(nóng)村人力資源有序組織動(dòng)員起來(lái)作為主要行動(dòng)力量，通過(guò)多種形式進(jìn)行資金互助、服務(wù)互助、文化互助。

但值得注意的是，目前不少地方政府尚未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策明確農(nóng)村互助養(yǎng)老的財(cái)政資金支持、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、責(zé)任劃分等保障制度，農(nóng)村互助養(yǎng)老仍缺乏操作化指導(dǎo)，農(nóng)村地區(qū)仍存在養(yǎng)老服務(wù)短板問(wèn)題。

北京市社會(huì)科學(xué)院研究員、北京城市管理研究基地主任譚日輝告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，其原因在于，供需不匹配、資金的可持續(xù)供給機(jī)制及管理體系不完善、相關(guān)制度不健全、政策支持力度不足等。

兜住底線撬動(dòng)政策

解決養(yǎng)老服務(wù)難題

一個(gè)隨之而來(lái)的疑問(wèn)是，政府應(yīng)該在補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板方面扮演怎樣的角色？

“總體而言，政府要發(fā)揮兜住底線和撬動(dòng)政策的作用。”魯全認(rèn)為。

魯全解釋說(shuō)，所謂兜住底線，就是政府對(duì)農(nóng)村的貧困老人、失能老人等特殊老人直接承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)集中供養(yǎng)等方式為其提供服務(wù)；所謂撬動(dòng)政策，是指政府通過(guò)出臺(tái)稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、財(cái)政優(yōu)惠等方面的政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的不足。

“具體的支持包括幾個(gè)方面：資金的支持，通過(guò)直接資助或者間接資助（免稅）等方式鼓勵(lì)社會(huì)力量提供服務(wù)。場(chǎng)地等硬件的支持，政府可以出臺(tái)有關(guān)集體用地方面的措施，將具備相關(guān)條件的場(chǎng)地轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老用地，為農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改善基本設(shè)備條件等。政府還可以提供人力支持的政策，養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵在人，要把農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)中老年返鄉(xiāng)農(nóng)民工等群體的力量，充實(shí)養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍。”魯全說(shuō)。

在魯全看來(lái)，政府可對(duì)發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老提供政策指引。在登記注冊(cè)方面，給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加寬松的環(huán)境；可以與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，支持其發(fā)展；通過(guò)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方式促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展；給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收、土地等方面更多的優(yōu)惠政策等。

譚日輝認(rèn)為，政府在補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板方面，還應(yīng)該提升農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障水平，優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金賬戶、開(kāi)發(fā)土地養(yǎng)老金。逐步建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能等老年人的補(bǔ)貼制度，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適時(shí)提高標(biāo)準(zhǔn)和范圍，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。建設(shè)、完善農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施，由政府無(wú)償或低償提供服務(wù)設(shè)施，給予開(kāi)辦支持，委托社會(huì)力量管理運(yùn)營(yíng)。

魯全提醒，當(dāng)前一個(gè)亟須重視的問(wèn)題是，無(wú)論農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)還是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，總體服務(wù)水平都比較有限。

在魯全看來(lái)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是供給側(cè)的改革，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)鍵是不同類型服務(wù)人員的結(jié)合，而老齡化與城鎮(zhèn)化使得目前農(nóng)村地區(qū)缺少相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人員。

魯全建議，要解決這一問(wèn)題，政府一方面應(yīng)發(fā)揮中老年進(jìn)城務(wù)工人員尤其是在城市從事過(guò)養(yǎng)老服務(wù)的人員的積極性；另一方面，按照農(nóng)村老年人的分布狀況合理配置養(yǎng)老服務(wù)資源，以實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。

受訪專家認(rèn)為，相關(guān)政府部門(mén)還要做好農(nóng)村互助式養(yǎng)老頂層設(shè)計(jì)，確立農(nóng)村互助養(yǎng)老在社會(huì)保障體系中的地位和作用。加強(qiáng)農(nóng)村互助養(yǎng)老的管理機(jī)制建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的常規(guī)化、制度化管理。