城市內澇痼疾有無根治良方

區域性暴雨洪水重于常年部分城市出現“洪澇混合”

● 近期，我國暴雨過程多、水量大，局地出現極端暴雨，一些中小河流洪水多發重發，區域性暴雨洪水重于常年，一些城市呈現出“因洪致澇、因澇成洪、洪澇混合”的特點

● 目前整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求不匹配，城市缺少現代化內澇防治體系，除了管網建設不足，蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套

● 治理城市內澇頑疾須因地制宜，老舊城區要和城市更新相結合，開展城市管道改造、建設LID措施、雨污分流等工作；新城區則要革新規劃管控，基于城市水文學原理，充分評估內澇風險，預留行泄通道

□ 本報記者 　趙麗

□ 本報實習生 賈婕

近期，應急管理部多次發布全國自然災害綜合風險預警，均提到城鄉內澇防范問題。

據應急管理部通報，截至7月22日，6月1日主汛期以來，洪澇災害造成江西、安徽、湖北、湖南等27省(區、市)4552.3萬人次受災，142人死亡失蹤，3.5萬間房屋倒塌，直接經濟損失1160.5億元。

在這些數據背后，城市內澇造成的損害不容忽視。

近期，我國暴雨過程多、水量大，局地出現極端暴雨，一些中小河流洪水多發重發，區域性暴雨洪水重于常年。據國家減災委專家委員會委員、中國水利學會城市水利專委會主任委員程曉陶介紹，今年一些城市呈現出“因洪致澇、因澇成洪、洪澇混合”的特點。

實際上，受暴雨天氣影響，城市老城區成為內澇重災區已不是新鮮事兒。廣場變汪洋、街道變河道；公交被困，汽車沒頂；井蓋被沖開，下水道成陷阱……

如何走出“年年治年年澇”的怪圈？城市內澇頑疾該如何根治？接受《法制日報》記者采訪的專家認為，須因地制宜，老舊城區要和城市更新相結合，開展城市管道改造、建設LID措施、雨污分流等工作；新城區則要革新規劃管控，基于城市水文學原理，充分評估內澇風險，給洪水留出通道和空間。對于極端暴雨導致的城市內澇問題，則需提高城市的韌性，增強城市抵抗災害的能力。

年均百座城市內澇

今年形勢依然嚴峻

城市內澇近年來頻繁發生。

從2012年北京“7·21”特大暴雨到2013年7月暴雨侵襲遼寧多座城市，沈陽、阜新等地均出現嚴重城市內澇；再到2014年7月，安徽合肥突降大暴雨，致使長江東大街與東一環路下穿橋嚴重積水，數十輛車被困……

根據水利部歷年《中國水旱災害統計公報》的數據，2006年至2017年，全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發生內澇；隨強降水次數和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發生內澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2007年、2017年也分別有109個、104個。

以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經濟損失達165.68億元。

并且有業內人士指出，水利部所統計的上述受淹城市數據僅為內澇成災的，是指江河洪水進入城區或降雨產生嚴重內澇造成經濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內澇若無較大的經濟損失或明確的人員傷亡則不在統計之列，多次受災也只統計一次。

今年城市內澇形勢依舊嚴峻。

6月以來，湖北省共出現5次區域性強降水過程，恩施、宜昌、荊門、黃岡、襄陽等地反復遭受暴雨襲擊，發生嚴重暴雨洪澇、城市漬澇等災害。

在重慶，6月以來先后經歷多輪大范圍強降雨過程，多條穿越城市的河流出現超警戒、超保證水位。加上重慶獨特的立體城市形態，一些沿江低洼路段的積水無法排入江中，漬澇嚴重。

《法制日報》記者注意到，在近年來的城市內澇中，城市老城區內澇相對嚴重。比如，受6月29日暴雨影響，湖北武漢武昌區中南一路一老舊小區內嚴重內澇，水及腰深，小區多名老人被困。

不過，新建城區同樣未能幸免。據媒體報道，近些年剛發展起來的、多所高校在這里建設了新校區的大學園區——桂林市雁山區，幾乎每年都會遭遇不同程度的內澇。

中國生態城市研究院城鎮水務所副所長武俊良在接受《法制日報》記者采訪時說：“目前在南方發生的洪水災害，是極端氣候導致的流域性災害，導致城市內澇。當流域性災害發生時，城市要防災減災，新建城區應充分評估內澇風險，避免災害。”

設計建設標準偏低

排水防澇能力不足

暴雨讓一座座現代化的城市變得脆弱而無奈，頻繁的內澇使越來越多的人把視線投向城市的地下管廊。

程曉陶曾指出，隨著城鎮化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設“先地上，后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇。

程曉陶認為，目前整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求不匹配，城市缺少現代化內澇防治體系，除了管網建設不足，蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員盛廣耀撰文提出，“重上輕下”的建設方式導致城市排水防澇能力低下。城市排水管網等地下設施由于花錢多、看不見而得不到足夠重視，直接表現為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，無法滿足城市建設的需要。

在武俊良看來，造成城市內澇問題的因素有很多。“有管道設計的原因，還有前期規劃、極端氣候等多種原因。這段時間很多地方被淹，這些地方都建在洪水通道、低洼地帶。就是在城市規劃時沒有給洪水預留行泄通道，很多城市把原來小河流、坑塘等河水的通道填起來蓋了房子，洪水來了沒有地方可去就發生了內澇。”

盛廣耀也提到了排水管網的問題，指出“設計標準滯后，老舊管網改造難度大”。他認為，長期以來，我國城市規劃設計理念較為落后，排水管網設計標準的制定缺乏前瞻性，不斷落后于城市內澇發生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數地方排水設施的實際建設標準是按低限執行。按照新標準，原有排水管網大多需要改造，而地下設施的特點又使老舊管網改造提升的難度進一步加大。

根據《中國城市建設統計年鑒》數據，2018年全國城市排水管道總長度為68.3萬公里，人均約1.37米，建成區排水管道密度為10.31公里/平方公里。而早在2002年，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里。2004年，日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區甚至達到50公里/平方公里。

“國內很多地方的排水標準低，部分城市達到‘三年一遇’或‘五年一遇’標準，而在一些發達國家排水標準是‘十至十五年一遇’。”中國城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲在接受媒體采訪時坦言，在我國一些地方，長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的“隱蔽工程”，因此導致地下基礎設施建設難以滿足城市防洪抗澇需求。

海綿城市并非良藥

內澇治理長路漫漫

城市內澇綜合防治已經刻不容緩。

“目前，國家正在開展城市更新的相關工作，是一個非常好的契機。”武俊良說，住建部剛剛出臺了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，未來隨著老舊小區更新工作的開展，城市內澇防治應該會取得成效。

武俊良認為，目前廣為提倡的生態規劃理念就是在城市水文的基礎上開展城市建設工作，明確不同淹沒范圍的用地防洪標準，既充分保證行洪需求，又提高區域整體的韌性。因此，解決城市內澇不能老盯著管道問題，規劃建設、后期管理都要跟得上。

在程曉陶看來，治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的，是持久戰，不是速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的，“世界經驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態。所以我國未來城市內澇的壓力還會加大”。

即使前路漫長，當內澇趨近于夏日常態，為內澇問題開出藥方也是勢在必行。

有媒體調查發現，一些試點“海綿城市”的地方局部內澇現象相對減少，但仍未從根本上解決“城市看海”問題。所謂海綿城市，是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的彈性，也被稱為“水彈性城市”。

程曉陶曾指出，城市內澇治理工作開始以后，有關方面發現改造排水系統非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網絡線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。然而，這種城市建設的指標并不足以應對持續強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內澇問題。

國際海綿城市低影響開發工程實踐交流協會秘書長張穎夏在接受媒體采訪時坦言，就低密度城區而言，基于源頭減排理念的“海綿城市”有充足的空間可廣泛實施，并起到巨大作用。但就高密度城市而言，可供實施“海綿城市”建設的空間有限，因此起到的作用有限。

“‘海綿城市’建設并非萬能的，老城區的內澇問題要視內澇成因來確定解決方案。即使‘海綿城市’能解決內澇問題，全國各地那么多老舊城區也不可能在短期內全部完成改造工作。”武俊良說。

推進韌性城市建設

增強抵抗災害能力

既然“海綿城市”建設短期內無法完全解決目前老城區的內澇問題，是否有必要上調城市排水標準成為不少業內人士關注的熱點。

張穎夏在接受媒體采訪時說，近年來，全球極端天氣頻發，很難進行準確預測。城市老城區排水防澇系統如果按照極端天氣進行規劃建設，一方面，成本過高，將給地方政府帶來巨大的財政壓力和沉重的債務負擔；另一方面，建成后的相關設施可能會面臨長期閑置的情況，再一次造成資源浪費。

武俊良則認為，應具體情況具體分析，如果在城市建設的過程中原有排水標準過低確實需要提升，那就在后期更新中提升。

“在正常降雨條件下，原來的管道設計達不到城市排水的要求導致內澇，這時候就需要提升城市排水管道的建設標準，局部提升也要和整體區域情況相結合。如果提升局部排水標準，其他地區的標準不提升，原來的地方可能解決了內澇問題，但沒有提升標準的地方有可能成為新的淹水點。還有一些老舊城市內澇是由于外面河道的頂托導致的，如果僅提升標準而不解決整個區域系統排水問題，也沒有用。一些南方地區城市本來地下水位比較高，如果老舊管道破損，地下水進管道，也是區域內澇的誘因。”武俊良說，“因此，老舊城市內澇是一個系統性、復雜性的問題，需要依據實際情況解決，并非簡單地提升標準。”

武俊良認為，老舊城區要和城市更新相結合，開展城市管道改造、建設LID措施、雨污分流等工作；新城區則要革新規劃管控，基于城市水文學原理，充分評估內澇風險，給洪水留出通道和空間。

此外，武俊良提出，對于極端暴雨導致的城市內澇問題，需要提高城市的韌性，增強城市抵抗災害的能力，具體應從自然生態保護、社會管理和工程三個方面共同發力。

“自然生態保護，就是要盡可能保護自然的行泄通道，基于城市水文學原理，構建區域水生態框架，保護河湖坑塘，在這個基礎上再進行城市建設；社會管理，就是要進行系統性管理，發展智慧化雨洪管理模式，包括防災減災、洪水預警、災后快速重建等雨洪管理方面的內容；工程方面，包括LID源頭雨水工程、雨水管網、泵站等。”武俊良進一步解釋說。

在武俊良看來，數字化、智能化是未來城市管理的重要方向，有必要建立基礎設施內澇災害風險評估和檢測體系，實現數字化、智能化和網絡化管理。“在目前情況下，需要開展全域城市的內澇風險評估和摸底，有針對性地提出系統化的解決方法。最起碼要按照匯水分區來開展，識別內澇原因，解決區域洪水內澇問題。”