法制日報全媒體記者 蒲曉磊

“公安部將推動一批重點立法項目,積極推動人民警察法、治安管理處罰法等法律法規(guī)的修訂起草工作。”這是5月27日至28日召開的全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進會上傳出的消息。

會議提到的治安管理處罰法修訂工作,再次引起了中國政法大學(xué)副教授苑寧寧的注意。

“國務(wù)院2019年立法工作計劃顯示,治安管理處罰法修訂草案(以下簡稱修訂草案)今年擬提請全國人大常委會會議審議。據(jù)我了解,修訂草案擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。”苑寧寧近日接受《法制日報》記者采訪時說。

2017年1月,公安部發(fā)布了治安管理處罰法修訂公開征求意見稿(以下簡稱征求意見稿)。與現(xiàn)行法律相比,征求意見稿取消了十四周歲至十六周歲未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定。也就是說,除初次違反治安管理外,對十四周歲至十六周歲未成年人依法給予的行政拘留要予以執(zhí)行。

對此,北京師范大學(xué)教授宋英輝直言,行政拘留是一種行政處罰措施,對未成年人適用行政拘留,除了使行為人留下案底外,難以發(fā)揮教育矯治作用。現(xiàn)行法律規(guī)定最大的問題是沒有后續(xù)如何有效管束和幫教,導(dǎo)致執(zhí)法實踐中大多時候簡單地一放了之。

“如何有效處置違法未成年人,我國地方公安機關(guān)也在積極探索,積累了有益經(jīng)驗。比如,北京市公安局海淀分局創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度,經(jīng)過幾年的驗證,效果顯著。建議在對治安管理處罰法進行修改時,明確規(guī)定幫教制度,為科學(xué)有效處置違法未成年人提供法律依據(jù)。”苑寧寧說。

降低行政拘留年齡下限存爭議

現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定,對于“已滿十四周歲不滿十六周歲的”和“已滿十六周歲不滿十八周歲,初次違反治安管理的”未成年人,在違反治安管理處罰法時,依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的,不執(zhí)行行政拘留處罰。

宋英輝指出,這一規(guī)定的初衷是保護未成年人,避免關(guān)押造成其身心傷害。但是,由于沒有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教,實踐中大多一放了之。由于這些違法未成年人的心理行為偏常問題并沒有解決,導(dǎo)致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯,甚至最后走上犯罪的道路,成為影響社會治安的一大頑疾。

為了根治這一頑疾,征求意見稿擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。

征求意見稿規(guī)定,對于“已滿十四周歲不滿十八周歲,初次違反治安管理的”未成年人,在違反治安管理處罰法時,依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的,不執(zhí)行行政拘留處罰。

“據(jù)我了解,修訂草案依然保留了這一規(guī)定。也就是說,以后那些十四周歲至十六周歲的‘熊孩子’,在違反治安管理處罰法時,很有可能會被處以行政拘留。”苑寧寧說。

對于這條規(guī)定的修改,專家們的看法并不一致。

西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院講師常進鋒長期關(guān)注未成年人保護問題,還專門就校園欺凌問題開展過調(diào)查。

“通常來說,十四周歲一般是初中或者高一學(xué)生,是處于青春期的未成年人最活躍的一段時期,也是最叛逆的一個階段。降低行政拘留年齡下限,可以對校園欺凌行為起到懲戒作用,對于維護學(xué)校安全和社會穩(wěn)定具有重要作用。”常進鋒說。

常進鋒直言,保護不等于縱容,嚴苛不等于毀掉。我國對于青少年犯罪的懲治遵循寬嚴相濟的原則,降低行政拘留年齡的下限,并沒有背離這一原則,恰恰是對這一原則的拓展和延伸。

但宋英輝和苑寧寧則認為,降低行政拘留年齡未必能實現(xiàn)保護未成年人的初衷。

“行政拘留是一種臨時性限制人身自由的措施,具有強制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁,其所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化,這會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響,甚至有可能促成其形成反社會人格,導(dǎo)致攻擊性增加,日后矯正的難度更大。”苑寧寧說。

宋英輝指出,對未成年人予以行政拘留,臨時限制人身自由,的確可以暫時隔斷他們與不良社會環(huán)境的聯(lián)系,在短時間內(nèi)防止他們繼續(xù)實施違法行為,但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對性且期限短,這一措施無法解決未成年人原本存在的心理行為偏常,消除其誘因,也難以使之形成對法律應(yīng)有的敬畏和守法的內(nèi)心需求,不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪。