“九龍治水”難擋開發(fā)沖動

值得注意的是，2017年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省（直轄市）率先劃定生態(tài)保護(hù)紅線，以國家級保護(hù)區(qū)為代表的各類保護(hù)地，作為非開發(fā)區(qū)域?qū)⒈患{入生態(tài)保護(hù)紅線中。按照《意見》精神，七里海保護(hù)區(qū)作為國家級保護(hù)區(qū)將被納入“紅線”中。

天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖

早在2015年，天津市第十六屆人大常委會第八次會議已經(jīng)審議并批準(zhǔn)七里海保護(hù)區(qū)為天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，一條紅線將保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)圈起。

國家海洋局向澎湃新聞表示，七里海保護(hù)區(qū)成立以來，各級海洋主管部門通過開展監(jiān)督檢查、督察、衛(wèi)星遙感監(jiān)視等手段對保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)測。

但保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為何沒能阻止明目張膽的違法行為？

與森林植被類型的自然保護(hù)區(qū)不同，七里海保護(hù)區(qū)的管理較為復(fù)雜。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授張明祥告訴澎湃新聞，七里海保護(hù)區(qū)過去是古海岸的一部分，作為國家級保護(hù)區(qū)，其行政主管部門是國家海洋局，但實(shí)際上，除古海岸、貝殼堤外，保護(hù)區(qū)內(nèi)相當(dāng)大的面積屬于濕地，作為國際重要濕地，從保護(hù)濕地的角度講，歸國家林業(yè)局濕地公約履約辦公室(國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心)統(tǒng)一管理，此外，作為候鳥的重要棲息地，國家林業(yè)局還要從棲息地的角度對其進(jìn)行監(jiān)管。

“海洋局在陸地上管理保護(hù)區(qū)，因體制上的原因會受到其他部門限制，在管理效果上，會打一些折扣。”

且除國家林業(yè)局外，其他部委主管的國家級保護(hù)區(qū)在國家發(fā)改委沒有“戶頭”，也即沒有專項(xiàng)資金用于保護(hù)區(qū)的管護(hù)投入。

國家海洋局表示，由于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理無明確的資金渠道，國家和沿海地方海洋行政主管部門及有關(guān)國家級海洋保護(hù)區(qū)利用中央分成海域使用金支出等渠道，為保護(hù)區(qū)提供資金支持。近年來，已對該保護(hù)區(qū)投入資金約500萬元，天津市海洋局投入各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約6000萬元，主要用于天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)、建設(shè)管護(hù)設(shè)施、進(jìn)行范圍調(diào)整、組織宣傳教育以及開展科研監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)等工作。

澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定了七里海保護(hù)區(qū)的管理主體是保護(hù)區(qū)管理處。但2011年，在未取得法律授權(quán)的情況下，寧河區(qū)政府為了協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)的有關(guān)事務(wù)，成立了七里海管委會作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

2月15日下午，澎湃新聞致電七里海管委會，一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關(guān)系：“管理處是保護(hù)區(qū)的主體管理部門，管委會則主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的工作，比如里面居民要種菜建個大棚，會報(bào)到我們這里，我們再報(bào)給管理處。如果管理處還解決不了，他們會報(bào)給海洋局”。

“實(shí)際上這兩個機(jī)構(gòu)有一些職能上重疊交叉的部分，在執(zhí)法上、巡護(hù)上，共同處理一些事項(xiàng)，”上述負(fù)責(zé)人說。

但在小馬哥看來，七里海管委會的權(quán)力更大，“海洋局的人基本上是例行下來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，平時都是管委會的人管。”

張明祥說，七里海保護(hù)區(qū)與中國其他濕地類型的保護(hù)地類似，沒有解決土地權(quán)屬問題，“這成為矛盾的根源”。“森林類型的保護(hù)區(qū)有林權(quán)證，管理局有權(quán)屬，同樣是濕地類型保護(hù)區(qū)，洞庭湖保護(hù)區(qū)湖區(qū)屬于國有，權(quán)屬問題也可以解決，而七里海保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地要么屬于個人，要么屬集體所有。”張明祥說，“這個問題保護(hù)區(qū)管理局自己解決解決不了，是需要國家層面解決的問題。”

濕地保護(hù)亟需求變

本應(yīng)完成的整改措施，卻并未按時完成。

2017年2月10日，澎湃新聞在保護(hù)區(qū)內(nèi)走訪看到，核心區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、景區(qū)門口的游樂設(shè)施并未拆除，甚者，在七里海國家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，將近6000多畝蘆葦蕩然無存，被開發(fā)成魚塘。

“去年（2016年）冬天我們在現(xiàn)場看到承包戶在拉網(wǎng)收魚，得知這片區(qū)域被承包了，但2014年7月我們曾來過這片區(qū)域，那時這里全部都是蘆葦，現(xiàn)在已經(jīng)被開挖成規(guī)則的魚塘，裸露出黑色的泥土。而保護(hù)區(qū)東海的蘆葦?shù)匾脖怀邪顺鋈ィ€建立了鳥島旅游區(qū)及相關(guān)旅游設(shè)施。”自2014年開始長期跟蹤參與七里海保護(hù)區(qū)調(diào)查的志愿者田陽陽說。

“一個國家級的保護(hù)區(qū)破壞就破壞了”，冰凍的湖面上，有幾個人正在挖洞釣魚，小馬哥想了想又補(bǔ)充說，“不過，普通老百姓其實(shí)缺乏對保護(hù)區(qū)要進(jìn)行保護(hù)的意識，村民基本考慮的都是如何生存，誰會去考慮保護(hù)的問題呢？”

從20世紀(jì)70年代中國建立濕地自然保護(hù)區(qū)開始，濕地國際中國辦事處主任陳克林見證了中國濕地保護(hù)的發(fā)展，也深知面臨的問題。

陳克林說，濕地類型的保護(hù)區(qū)，因生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)、功能和保護(hù)的對象的特殊性，不能按照森林植被類型的保護(hù)區(qū)的管理方式監(jiān)管。但中國對濕地保護(hù)區(qū)的管理由于承襲了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)行政上自上而下的單一管理模式，使?jié)竦乇Ｗo(hù)區(qū)管理存在如多頭管理、產(chǎn)權(quán)不明、界限不清等諸多問題。

陳克林解釋說，濕地類型保護(hù)區(qū)一般處于水陸交匯處，有水有陸，有林有草，有各種動植物，且地貌類型復(fù)雜，比較難于管理，特別是許多濕地保護(hù)區(qū)隨著季節(jié)變化，濕地面積也會隨之變化，“實(shí)踐證明，如果按照傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理模式管理保護(hù)區(qū)，把濕地自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法不能適應(yīng)濕地保護(hù)區(qū)的管理。”

隨著人們對濕地保護(hù)認(rèn)識的逐漸加深，濕地類型的保護(hù)區(qū)理應(yīng)有不同的管理模式。“要根據(jù)不同類型的濕地保護(hù)區(qū)提出適合各保護(hù)區(qū)自身實(shí)際情況的管理模式，其原則是，不同的時期在濕地的不同地域進(jìn)行特殊管理。”陳克林說。

在今年全國“兩會”上，已經(jīng)有全國政協(xié)委員聯(lián)名呼吁給濕地保護(hù)立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國政協(xié)委員在全國政協(xié)十二屆五次會議上聯(lián)名呼吁加快制定出臺有關(guān)濕地保護(hù)與修復(fù)的法律和政策。委員們建議盡快出臺國家層面的濕地保護(hù)法，出臺濕地保護(hù)與修復(fù)、濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、濕地資源有償使用等政策，將濕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系。